《民法典》解读358: 建筑用地使用权的提前收回及抵偿

《中华东说念主民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十二章建筑用地使用权，第三百五十八条：“建筑用地使用权期限届满前，因大家利益需要提前收回该地皮的，应当依据本法第二百四十三条的法律解释对该地皮上的房屋以偏激他不动产给予抵偿，并退还相应的出让金”。

本条是对于国度因大家利益提前收回建筑用地使用权的法律解释。

一、历史由来

本条基本秉承《物权法》第一百四十八条所作“建筑用地使用权时辰届满前，因大家利益需要提前收回该地皮的，应当依据本法第四十二条的法律解释对该地皮上的房屋偏激他不动产给予抵偿，并退还相应的出让金”的法律解释，仅仅把“时辰”改为了“期限”,并根据《民法典》的法律解释把所依据的法律条规的序号作了编削。

王利明教育觉得，改日民法典应该删除现行《物权法》第一百四十八条法律解释的建筑用地使用权提前收回轨制。主要情理在于：一方面，即使出于大家利益的需要，要收回建筑用地使用权，也应当通过征收范例进行，而不行浅显地通过提前收回的神气自便收回，而不给予地皮使用权东说念主必要抵偿。另一方面，权柄东说念主是通过出让契约取得建筑用地使用权，允许政府提前收回，就给予了方位政府基于大家利益需要自便拔除契约的权柄，这固然故意于爱戴大家利益，但由于该轨制给予方位政府过大的权力，该权力一朝被花费，就会挫伤建筑用地使用权东说念主的正当权益。王利明：《我国民法典物权编的修改与完善》,载《清华法学》2018年第2期。

《地皮经管法》第五十八条法律解释：“有下列情形之一的，由相关东说念主民政府天然资源掌握部门报经原批准用地的东说念主民政府或者有批准权的东说念主民政府批准，不错收归国有地皮使用权：(一)为实施城市计较进行旧城区改建以偏激别大家利益需要，确需使用地皮的；(二)地皮出让等有偿使用契约商定的使用期限届满，地皮使用者未请求续期或者请求续期未获批准的；(三)因单元取销、挪动等原因，住手使用原划拨的国有地皮的；(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项的法律解释收归国有地皮使用权的，对地皮使用权东说念主应当给予稳当抵偿。”

二、表率标的或功能

本条是对于建筑用地使用权提前收回偏激抵偿的法律解释。根据《地皮经管法》第五十八条法律解释，相关东说念主民政府天然资源掌握部门报经原批准用地的东说念主民政府或者有批准权的东说念主民政府批准，不错收归国有地皮使用权，并给权柄东说念主稳当的抵偿。

本条与《地皮经管法》第五十八条相衔尾，明确建筑用地使用权提前收回的条款。根据本条，在提前收回的抵偿圭臬上，建筑用地之上的房屋偏激他不动产不错依据本法第二百四十三条法律解释得到抵偿，并退还相应的出让金。这就为建筑用地使用权东说念主、房屋等不动产通盘东说念主得到相应抵偿提供了更为紧密的法律法律解释。这一法律解释既故意于督察政府和国土资源掌握部门花费地皮通盘权，落拓收回建筑用地，又保险建筑用地使用权东说念主在建筑用地使用权被提前收回的情况下，简略得到刚正、合理的抵偿。

四、表率内容

从法律性质上看，提前收回建筑用地使用权不错演绎为行为地皮通盘权哄骗主体的方位政府或国土资源行政部门因大家利益的需要，哄骗远离权远离建筑用地使用权的行径。从物权法的体系来看，它与征收存在着昭彰互异。

收回和征收的互异表咫尺：第一，从立法应允来看，我国法律中的征收客体仅限于财产通盘权，财产使用权不行成为征收的客体。第二，从法条规义来看，“建筑用地使用权提前收回”与“征收”并非归拢轨制。第三，从表率体系来看，将建筑用地使用权的“提前收回”合伙为“征收”,会导致现行法的法律解释体系出现逻辑矛盾。

本条表率的对象为方位政府或天然资源掌握部门，即地皮通盘权的哄骗主体提前收回建筑用地使用权的行径。其涵盖了两个方面的内容：一是通过大家利益的认定，厘定天然资源掌握部门权柄(远离权)哄骗的条款；二是通过稳当的抵偿圭臬，妥善地保护建筑用地使用权东说念主的正当权益。

（一）因大家利益提前收回的法律性质

准确界定本条法律解释的“提前收回”的法律性质，对于进一步厘清相应的法律范例及抵偿法律解释，均具有进击道理。对此咫尺表面和实践中尚存争议。

一是征收说，觉得由于因大家利益提前收回建筑用地使用权，等于是在权柄东说念主非自觉的情形下解除权柄，其成果是使权柄东说念主不仅莫得简略整个按照权柄设随即的期限接续使用地皮，同期对地上房屋等不动产也不行接续领有。因此，提前收回建筑用地使用权的行径，不仅使权柄东说念主丧失接续使用地皮的权柄，也强行掠夺了其地上财产权。固然对建筑用地使用权的收回从法律观点上不同于对地皮的征收，但对地上财产权的掠夺本色上是一种国度对单元或个东说念主财产的征收行径。

二是分别说，率先觉得对于建筑用地上的房屋偏激他不动产，应当依据征收的法律解释给予抵偿，相关征收的法律解释是抵偿的依据。其次觉得对于房屋所占用的建筑用地，不适用征收的法律解释。征收是国度把集体通盘的地皮和单元、个东说念主的不动产变为国有的财产，是一种改变通盘权的法律行径。我国城市的地皮属于国度通盘，建筑用地使用权东说念主取得的是对地皮使用的权柄，国度收回原本就属于我方的建筑用地，不适用相关征收的法律解释。此外还有拔除出让契约说、建筑用地使用权远离说等。

咱们倾向于征收说，主要情理是：第一，保险特有财产或特有财产权不受扰乱，是当代法治的基本原则，为大家利益的需要，照章定范例征收特有财产，仅仅这项原则的一种例外。《宪法》第十三条对于特有财产不受扰乱、可照章对特有财产实行征收的法律解释，即是对上述原则与例外的协调说明。

建筑用地使用权行为一类进击的不动产用益物权，亦然权柄东说念主的一类进击的特有财产权柄，任何单元和个东说念主不得扰乱，通盘权东说念主也不得自便插手其哄骗权柄。而本条法律解释的提前收回轨制在成果上如实会酿成对权柄东说念主建筑用地使用权的掠夺或扰乱，而《宪法》法律解释公民的特有财产不受扰乱，国度只消为了大家利益的需要，才不错照章对其特有财产实行征收，故提前收回建筑用地使用权只消在征收的界限内智商找到其梗直性依据。

第二，本法在总则编中的第一百一十七条法律解释，为了大家利益的需要，依照法律法律解释的权限和范例征收、征用不动产或者动产的，应当给予刚正、合理的抵偿。其中不动产是否仅指通盘权，照旧包括通盘权与不动产他物权，在文义解释上存在争议空间，但衔接《宪法》第十三条第三款“国度为了大家利益的需要，不错依照法律法律解释对公民的特有财产实行征收或者征用并给予抵偿”的法律解释，上述不动产通盘权及用益物权等均为特有财产，天然可行为征收对象。

第三，根据本法所细宗旨房地权属一致及责罚一体的法律解释，在征收建筑用地使用权上的建筑物时，建筑用地使用权应一并征收，对此《国有地皮上房屋征收与抵偿条例》第十三条第三款法律解释，房屋被照章征收的，国有地皮使用权同期收回。因征收单元或个东说念主的房屋的主要标的之一即是收回相应房屋所占用的地皮，即通过“征房”的妙技已毕“征地”的标的，若对房屋征收与地皮收回作两种性质的解释，既不顺应房地一致的原则，也会对房屋通盘权东说念主的利益酿成不当挫伤。

（二）提前收回的事由：大家利益的判定

本条使用了“大家利益”的观点，意在保护受让东说念主的建筑用地使用权，表率政府或其天然资源掌握部门的提前收回行径。然而“大家利益”如同“普罗透斯”的脸，呈现出更高进度的不细目性。

为了扼杀这种不细目性，我国现行法律对“大家利益”弃取了具体列举的神气，如《相信法》第六十条法律解释：“为了下列大家利益标的之一而成立的相信，属于公益相信：(一)救助清贫；(二)转圜灾民；(三)援助残疾东说念主；(四)发展栽培、科技、文化、艺术、体育职业；(五)发展医疗卫惹职业；(六)发展环境保护职业，爱戴生态环境；(七)发展其他社会公益职业。”

《公益职业捐赠法》第三条法律解释：“本法所称公益职业是指非渔利的下列事项：(一)转圜灾害、救助清贫、援助残疾东说念主等艰巨的社会群体和个东说念主的行为；(二)栽培、科学、文化、卫生、体育职业；(三)环境保护、社会大家顺次建筑；(四)促进社会发展和逾越的其他社会大家和福利职业。”

讨论到在征收时，为限度政府的解放裁量权，督察其以大家利益为名行营业开拓之实，需要在征收的卓越法中成立相比具体明确的判断圭臬。在《国有地皮上房屋征收与抵偿条例》第八条法律解释：“为了保险国度安全、促进国民经济和社会发展等大家利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级东说念主民政府作出房屋征收决定：(一)国防和酬酢的需要；(二)由政府组织实施的动力、交通、水利等基础顺次建筑的需要；(三)由政府组织实施的科技、栽培、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等大家职业的需要；(四)由政府组织实施的保险性安堵工程建筑的需要；(五)由政府依照城乡计较法相关法律解释组织实施的对危房都集、基础顺次落伍等地段进行旧城区改建的需要；(六)法律、行政法律解释法律解释的其别大家利益的需要。”

2019年在校正《地皮经管法》经过中，为顺应工业化城镇化的快速鼓励的现实需求，责罚地皮征收经过中的体制性机制性矛盾，立法机关在回来试点告诫的基础上，在编削地皮征收轨制方面作出了多项要紧冲突，其中就包括初次对地皮征收的大家利益进行明确界定，减轻地皮征收范围，且在对大家利益的界定是采折中主义，既不义结金兰列举，也不只独玄虚，二者相加，亦称例示法。

其增多的第四十五条第一款法律解释：“为了大家利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体通盘的地皮的，不错照章实施征收：(一)军事和酬酢需要用地的；(二)由政府组织实施的动力、交通、水利、通讯、邮政等基础顺次建筑需要用地的；(三)由政府组织实施的科技、栽培、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合管事、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等大家职业需要用地的；(四)由政府组织实施的扶贫搬迁、保险性安堵工程建筑需要用地的；(五)在地皮利用总体计较细宗旨城镇建筑用地范围内，经省级以上东说念主民政府批准由县级以上方位东说念主民政府组织实施的成片开拓建筑需要用地的；(六)法律法律解释为大家利益需要不错征收农民集体通盘的地皮的其他情形。”

这些法律解释弃取了“怒放列举+兜底”的模式，具有很强的指向性。故此，《民法典》第三百五十八条对“大家利益”的认定宜类型化为国防、国度安全的需要、国度机关偏激他公权力组织办公用房的需要、城镇基础顺次建筑的需要、建筑社会公益职业的需要、环境保护的需要、国度要点扶握的动力以及交通水利等名堂标用地需要、保险性住房和战术性住房建筑的需要，等等。

对大家利益的判定需要知足主体要件和范例要件。

其一，需顺应一定的主体要件。在建筑用地使用权提前收回的局势，权柄主体主如果方位政府偏激天然资源掌握部门。2019年校正的《地皮经管法》第五十八条法律解释了大家利益认定的主体要件，即“相关东说念主民政府天然资源掌握部门报经原批准用地的东说念主民政府或者有批准权的东说念主民政府批准”。

其二，需履行报批范例。政府以大家利益的时势行径时，必须死守严格的范例，以范例的梗直性、正当性初步表征行政行径的梗直性、正当性。

具体到建筑用地使用权提前收回的局势，需要履行报批范例，经原批准用地的东说念主民政府或者有批准权的东说念主民政府批准。

（三）权柄东说念主的救助：抵偿的具体圭臬

建筑用地使用权因大家利益被提前收回，从建筑用地使用权东说念主的角度，系其建筑用地使用权隐匿或远离，从通盘权东说念主的角度，建筑用地使用权一朝因大家利益的需要被国度取得，其即刻被国有地皮通盘权所采纳，或建筑用地使用权因与地皮通盘权混同而整个隐匿，地皮通盘权与此同期规复其圆满状况。

根据房地权属一致和责罚一体的原则，若建筑用地上存在房屋等建筑物，则将因建筑用地使用权的提前收回而跟班为国度取得，走漏是一种严重挫伤私东说念主通盘权的行径，依《宪法》第十三条所作“公民的正当的特有财产不受扰乱”的法律解释，法律必须为挫伤建筑用地使用权东说念主的房屋偏激他不动产的行径，确矗立当性根据。为此，应当依据本法第二百四十三条对于征收的法律解释对该地皮上的房屋偏激他不动产给予抵偿，即：“征收组织、个东说念主的房屋以偏激他不动产，应当照章给予征收抵偿，爱戴被征收东说念主的正当权益；征收个东说念主住宅的，还应当保险被征收东说念主的居住条款。”

就建筑用地使用权自己而言，因大家利益被提前收回而隐匿，因权柄东说念主在此经过中并无差错，被强制性挫伤一依期限内占有使用地皮等权柄，而国度得到好意思满的从头开拓、利用地皮的权柄，因此，应由国度对原建筑用地使用权东说念主给予一定抵偿，才顺应刚正原则，也顺应宪法基本精神。但对于具体的抵偿圭臬，咫尺法律法律解释之间尚存不一致之处。

我国现行法律对国度基于大家利益提前收回的建筑用地使用权作出了三种不同的法律解释：

其一，《地皮经管法》第五十八条第二款法律解释给予建筑用地使用权东说念主“稳当抵偿”；

其二，《城市房地产经管法》第二十条法律解释：“国度对地皮使用者照章取得的地皮使用权，在出让契约商定的使用年限届满前不收回；在终点情况下，根据社会大家利益的需要，不错依照法律范例提前收回，并根据地皮使用者使用地皮的现实年限和开拓地皮的现实情况给予相应的抵偿。”和《城镇国有地皮使用权出让和转让暂行条例》第四十二条法律解释：“国度对地皮使用者照章取得的地皮使用权不提前收回。在终点情况下，根据社会大家利益的需要，国度不错依照法律范例提前收回，并根据地皮使用者已使用的年限和开拓、利用地皮的现实情况给予相应的抵偿。”，根据现实年限和开拓地皮的现实情况给予建筑用地使用权东说念主相应的抵偿；

其三，《物权法》第一百四十八条和《民法典》第三百五十八条则为依据征收法律解释对该地皮上的房屋偏激他不动产给予抵偿，并退还相应的出让金。

从内容上看，相较于前两者而言，《物权法》第一百四十八条和《民法典》第三百五十八条对提前收回的圭臬作了更为紧密的法律解释。

本条法律解释的“退还相应的出让金”颇具迷惑性，致使于有的学者和法院据此觉得就建筑用地使用权的提前收回，若不存在房屋偏激他不动产，仅需退还剩余期限的出让金即可。这给表面和实践带来了诸多难题，有的学者觉得，“提前收回建筑用地使用权时，‘退还相应的出让金’，现实上是把地皮使用权出让金当成了提前(一次性)支付给地皮出让方的房钱，把建筑用地使用权东说念主与国有地皮出让东说念主之间的法律关系看作了一种地皮租出契约关系，把建筑用地使用权视为了一种地皮租出权。

很走漏，这种法律想维既严重背离了《物权法》将建筑用地使用权法律解释为一种寥寂的用益物权的客不雅事实，又与1988年4月12日公布执行的《宪法修正案》第二条法律解释的‘地皮的使用权不错依照法律的法律解释转让’、《城镇国有地皮使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产经管法》成立的地皮使用权出让与转让轨制格不相入”。

“退还相应的出让金”法律解释自己不应放置建筑用地使用权东说念主根据现实插手和年限得到相应的抵偿。2008年国土资源部、国度工商行政经管总局发布的《国有建筑用地使用权出让契约》第二十条明确法律解释：“在终点情况下，根据社会大家利益需要提前收归国有建筑用地使用权的，出让东说念主应当依照法定范例报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物偏激附属顺次的价值和剩余年期国有建筑用地使用权的评估市集价钱及经评估认定的平直蚀本给予地皮使用者抵偿。”建筑用地使用权提前收陈述给予权柄东说念主相应抵偿，并退还相应的地皮出让金。

四、举证职守偏激他

方位政府天然资源掌握部门主张提前收回建筑用地使用权的，需要提供字据讲明收回的事由为大家利益的某项具体类型，还应提供字据讲明我方的主体适格，何况也曾履行法定的范例。对于建筑用地使用权东说念主而言，主要围绕着收回主体不适格、收回范例犯科以及收回的事由不对法等方面提供字据。

审判实践中应翔实的问题

第一，为了保险国度安全、促进国民经济和社会发展等大家利益的需要，国度不错照章提前收回建筑用地使用权，但应当死守法定的范例和体式并应照章实时责罚抵偿问题。征收抵偿应当死守实时抵偿原则和刚正抵偿原则，在抵偿问题未照章定范例责罚前，被征收东说念主有权拒拒却出房屋和地皮。关系政府部门未进行抵偿即提前收回地皮的，属于违背法定范例，行政行径应被取销或说明犯科。

第二，因大家利益需要使用地皮提前收回以出让神气成立的建筑用地使用权的，当事东说念主依据《地皮经管法》第五十八条第二款、《城市房地产经管法》第二十条中的关系法律解释，请求关系政府按照被收回地皮的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市集评估价赐与刚正合理抵偿的，法院可赐与维持；因行政抵偿决定犯科酿成逾期支付抵偿款的，东说念主民法院不错根据当事东说念主的现实蚀本等情况，判决其承担逾期支付抵偿款时辰的同期银行利息蚀本。此外，因法定原因无偿收回划拨建筑用地使用权的，轻佻其地上建筑物等赐与稳当抵偿，未酿成地上建筑物等蚀本的，无需给予抵偿。